Die Beteiligten streiten über den „Ackerstatus“ von zwei landwirtschaftlichen Flächen.

Die Klägerin ist eine Gesellschaft mit einem Komplementär, Herrn F..

Die Klägerin hatte für das Antragsjahr 2018 einen Sammelantrag gestellt. In der Anlage 8 (Mitteilung zu Feldblöcken bzw. Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2018) hatte die Klägerin insbesondere die beiden Schläge

eingetragen. Für diese Schläge hatte sie als Fehlerart „Sonstiges“ eingetragen. Als Bemerkung findet sich für Schlag I. „Fläche im März 2014 neu angesät“ und für Schlag J. „Fläche im April 2015 neu angesät“. Dementsprechend ist als Status für Schlag I. pDGL15 und für Schlag J. pDGL14 angegeben.

In den „Checklisten 2018 – DGL – Anlage 8“ trug die Beklagte am 17. Juli 2018 für beide Schläge als Kultur „452“ ein, außerdem ist für Schlag I. als „Status“ „DGL“ und „keine Änderung in DGL-Kataster erforderlich“ angekreuzt, für Schlag J. „tsDGL“ und „keine Änderung in DGL-Kataster erforderlich“. Ferner ist für „Statusänderung durch Pflügen“ „nein“ angekreuzt“.

Für den Schlag J. ist als Prüfvermerk eingetragen: „Auf LB 2015 Fläche Grünland“ und für den Schlag I. ist als Prüfvermerk eingetragen: „Auf FE 2014 Fläche Grünland. P34 Fehler Schlag I. 2015 bereinigt, da Anlage 8 & geod. Schlagwartung. P 34, Schlag K., 2016 bereinigt. P34 Schlag 14, 2015 bereinigt“

Mit Schreiben vom 17. Juli 2018 („Mitteilung zu Ihrer Anzeige des Umpflügens von Dauergrünland. Ihre Anlage 8 zum Sammelantrag Agrarförderung 2018“) führte die Beklagte aus: „Die oben bezeichneten Flächen waren nach den für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften Dauergrünland. Sie haben mit der Anlage 8 zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018 angezeigt, diese Flächen im Zeitraum von März 2013 bis April 2015 umgepflügt zu haben. Sie haben ihrer Anzeige keinen Nachweis beigefügt, so dass keine andere Bewertung der Flächen hinsichtlich ihres Flächenstatus erfolgt. Sie sind nach den geltenden Vorschriften als Dauergrünland eingestuft.“

Am 13. Dezember 2018 bewilligte die Beklagte der Klägerin die Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018. Für beide Schläge ist dabei für die gesamte Fläche als festgestellte Nutzung „452“, als „Flächengruppe Greening“ für Schlag I. DGL und für Schlag J. „sDGL“ eingetragen. Beim Greening gab es eine Kürzung, denn die erforderlichen Flächen für die Anbaudiversifizierung und die ökologischen Vorrangflächen sind nicht festgestellt worden.

Die Klägerin hat mit einem Schreiben vom 10. Januar 2019 Widerspruch gegen den Bewilligungsbescheid eingelegt. Als Begründung hat sie für den Schlag I. am 17. Januar 2019 ein Anhörungsschreiben des Landkreises L. vom 13. August 2014 eingereicht. Dort soll dem Komplementär der Klägerin der Grünlandumbruch als Verstoß gegen naturschutzrechtliche Vorschriften angelastet werden. Dieses Schreiben befindet sich allerdings nicht bei den Verwaltungsunterlagen.

Für den Schlag J. übermittelte die Klägerin mit Schreiben vom 13. Februar 2019 eine Feldblockkarte von 2018 und ein Luftbild aus Google Earth, das vom 5. August 2016 sein soll. Dabei handele es sich um ein georeferenziertes Luftbild.

Mit einem Schreiben vom 1. März 2019 stellte die Beklagte dem Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin anheim, den Widerspruch zurückzunehmen, wenn er sich nur gegen die Ausweisung der Schläge als Dauergrünland richte. Die gewünschte „Statusänderung“ wäre gegebenenfalls mit einer Verpflichtungsklage durchzusetzen. Die Bewilligungsstelle könne dem Widerspruch nicht abhelfen. Er wäre der Widerspruchsbehörde vorzulegen, Deren Entscheidung wäre kostenpflichtig.

Die Klägerin hat am 17. September 2019 Klage erhoben.

Sie habe ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung. Die Klägerin habe mit seinem Sammelantrag Agrarförderung 2018 bei der Beklagten beantragt, dass die Schläge I. und J. als nicht mit dem Dauergrünlandstatus behaftet eingestuft würden. Dieser Antrag sei abgelehnt worden. Der Ablehnung sei keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt worden. Die Beklagte halte einen Widerspruch gegen diese Entscheidung für unzulässig. Da es nur um ein Feststellungsbegehren, nicht um ein direktes Leistungsbegehren gehe, sei auch eine Verpflichtungsklage nicht zulässig. Es bleibe daher nur der Weg über die Feststellungsklage.

Dem Feststellungsbegehren könne nicht entgegengehalten werden, die Klägerin könne den Schlag auch ohne gerichtliche Feststellung umpflügen, mit einer Ackerfrucht bestellen, im nächsten Antrag Agrarförderung entsprechend kodieren und dann gegebenenfalls gegen eine ablehnende Entscheidung Widerspruch und Klage einlegen. Das sei nicht gangbar und nicht zumutbar. Die Klägerin wurde dadurch gezwungen, sich zunächst auf einen eventuellen Gesetzesverstoß einzulassen. Das Rechtsstaatsprinzip gebiete, ein streitiges Rechtsverhältnis im Vorfeld gerichtlich zu klären, ohne dass die Beteiligten sich dem Vorwurf einer Gesetzesverletzung aussetzen müssen. Die Klägerin würde sich dadurch außerdem Sanktionen aussetzen. Sie würde zumindest die Greeningprämie für die betroffenen Flächen verlieren.

Die Feststellung sei für die Klägerin von großem wirtschaftlichen Interesse. Die Klägerin könne die Fläche mit Ackerfrüchten bestellen, wenn für die Fläche ein Ackerstatus anerkannt würde, und sie nicht nur als Grasland nutzen. Das ermögliche einen höheren Futterertrag und einen höheren „monetären“ Ertrag. Selbst wenn einzelne Flächen aufgrund der Bodenverhältnisse nicht geeignet wären, als Acker genutzt zu werden, und keinen höheren Ertrag versprechen würden, bliebe es bei einem hohen wirtschaftlichen Interesse. Denn dann könnte die Klägerin die Flächen als Ersatzfläche für eine Umwandlung anderer Dauergrünlandflächen in Ackerland einsetzen. Damit würde entgegen der Auffassung der Beklagten auch kein Dauergrünlandschutz unterlaufen. Denn nach den neuen Regelungen habe ein Pflegeumbruch dazu geführt, dass die Dauergrünlandeigenschaft verlorengegangen sei.

Dass die Beklagte die Feststellungsklage jetzt für unzulässig halte, hält die Klägerin nicht für richtig. Die Beklagte habe stets ausgeführt, dass gegen ihre Mitteilung über die nicht erfolgte Anerkennung der vorgelegten Nachweise für das Pflügen der Grünlandflächen kein Widerspruch eingelegt werden könne. Deswegen habe sie alle Widerspruchsführer auf den Weg der Feststellungsklage verwiesen.

Der Hilfsantrag sei zulässig, weil die Beklagte bislang in allen Fällen einen Widerspruch gegen ihre Entscheidung als unzulässig angesehen habe. Wenn die Feststellungsklage nicht zulässig sei, könne es sein, dass die Beklagte dennoch ein Widerspruch nicht in der Sache bescheiden würde.

2018 seien in die Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und in die InVeKoS-Verordnung Regelungen eingefügt worden, nach denen auch der Pflegeumbruch bei Dauergrünland genehmigungspflichtig geworden sei. Im Gegenzug dazu sei bestimmt worden, dass eine bisher als Dauergrünland eingestufte Fläche nicht mehr als Dauergrünland zu qualifizieren sei, wenn sie in den letzten fünf Jahren vor 2018 einmal gepflügt worden sei. Die Klägerin habe mit ihrem Sammelantrag Agrarförderung 2018 fristgerecht die entsprechenden Nachweise eingereicht. Die Beklagte habe mit ihrem Bescheid vom 17. Juli 2018 (als Anlage ist dafür das Schreiben vom 17. Juli 2018 beigefügt) die Anerkennung des Ackerstatus für die im Klageantrag aufgeführten Schläge abgelehnt. Es sei nicht richtig, dass die Beklagte Luftbilder aus Google Earth nicht als geeignete Nachweise anerkenne. Luftbilder aus Google Earth seien geo-referenziert. Am unteren Bildschirmrand seien die genauen geographischen Koordinaten für den Punkt angezeigt, an dem sich der Mauszeiger befinde. Die Bilder ließen sich auch zeitlich zuordnen. Das lasse sich am linken oberen Bildschirmrand direkt anzeigen. Das Aufnahmedatum werde zudem auch am unteren Bildschirmrand ausgewiesen.

Im Einzelnen:

Für den Schlag I. hat die Klägerin ausgeführt, dass es sich um dieselbe Fläche handele, auf die sich das Schreiben des Landkreises L. vom 13. August 2014 beziehe. Dort teile der Landkreis Herrn F. mit, dass bei mehreren Ortsbesichtigungen festgestellt worden sei, dass das Dauergrünland vollständig umgebrochen worden sei, nämlich auf dem Flurstück M. der Flur N. von O.. Für diesen Schlag hat die Klägerin ein Luftbild aus der Feldblockkarte 2018 eingereicht und ein Luftbild mit der Aufschrift „Anlage 1 zum Schreiben vom 13.08.2014“.

Für den Schlag J. hat die Klägerin ausgeführt, das Bild aus Google Earth stamme von 8. Mai 2016 und zeige deutlich, dass die Fläche nach einem vorangehenden Umbruch stellenweise wieder begrünt sei. Auch wegen dieses Umbruchs habe es eine Behördenanhörung gegeben, und zwar des damaligen Bewirtschafters P.. Für diesen Schlag hat die Klägerin ebenfalls ein Luftbild aus der Feldblockkarte 2018 eingereicht

Die Klägerin habe nach dem 11. Juni 2018 Belege einreichen dürfen, weil es sich um ein „Nachbessern“ handele. Die Frist in § 10a Absatz 1 der InVeKoS-Verordnung (InVeKoSV) gelte nur für die eigentliche Antragstellung, nicht für das Nachreichen von Belegen oder für ein Nachbessern, etwa im Wege eines Gerichtsverfahrens.

Die Klägerin tritt der Auffassung der Beklagten entgegen, dass der Nachweis des Pflügens für Flächen nicht erbracht werden könne, die 2013 bereits Dauergrünland gewesen sein. Die Beklagte berufe sich auf eine Passage in der Begründung der Verordnung, die sich nur mit dem Erfüllungsaufwand befasse. Dort sei nichts über den Anwendungsbereich ausgesagt. Die Beklagte selbst habe auf ihrer Internetseite früher auch eine andere Auffassung vertreten.

Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat ursprünglich beantragt,

festzustellen, dass die nachfolgend aufgeführten Antragsparzellen bzw. Schläge der Klägerin aus ihrem Sammelantrag Agrarförderung 2018 gemäß § 10a der InVeKoS-Verordnung in Verbindung mit § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist:

Schlag I., Q. zur Größe von 14,56.44 ha

Schlag J., R. zur Größe von 7,05.22 ha

hilfsweise,

festzustellen, dass gegen die Ablehnung der entsprechenden Feststellung durch die Beklagte der Rechtsbehelf Widerspruch zulässig ist.

Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragt,

festzustellen, dass

1. der Schlag I., „Q.“ zur Größe von 14,56.44 ha aus dem Sammelantrag Agrarförderung 2018 der Klägerin im Jahr 2014 umgepflügt wurde und deshalb für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist und nach einem erneuten Umpflügen im Jahr 2019 bis zum 15. Mai 2024 ohne Genehmigung umgepflügt werden darf;

2. der Schlag J., „R.“ zur Größe von 7,05.22 ha aus dem Sammelantrag Agrarförderung 2018 der Klägerin im Jahr 2015 umgepflügt wurde und deshalb für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist und nach einem erneuten Umpflügen im Jahr 2020 bis zum 15. Mai 2025 ohne Genehmigung umgepflügt werden darf;

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Flächenstatus habe einmalig im Antragsjahre 2018 nachgewiesen werden können, und zwar unter Verwendung der Anlage 8 bis spätestens zum 11. Juni 2018. Nach der Begründung der Änderungsverordnung vom 26. Februar 2018 sei zwischen den Fällen zu unterscheiden, in denen die Fläche nach den bisherigen Regeln als Dauergrünland einzustufen gewesen sei und den Fällen, bei denen es sich noch um Ackerland handele. Daher könne das Pflügen von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen in den Jahren von 2013 bis 2017 nur dann eine Änderung des Status bewirken, wenn es sich bei der jeweiligen Fläche nicht bereits um Dauergrünland gehandelt habe. Das Bundeslandwirtschaftsministerium habe in einer Veröffentlichung „Veränderungen bei den Direktzahlungen ab dem Antragsjahr 2018“ vom 29. März 2018 ausgeführt: „im Rahmen der Antragstellung 2018 können Landwirte einmalig nachweisen, dass bestehende Dauergrünlandflächen (also Flächen, die im Rahmen des Antragsverfahren 2017 als Dauergrünland gewertet wurden) in den letzten fünf Jahren (seit dem 16. Mai 2013) gepflügt wurden und daher 2018 nicht als Dauergrünland einzustufen sind.“ Auch das zeige, dass Flächen von der Pflugregelung ausgenommen sein, die vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien. Die Regelung diene nämlich nur dazu, das Entstehen von Dauergrünland neu zu definieren, nicht jedoch dazu, bereits entstandenes Dauergrünland in Ackerland umzuwidmen. Eine solche Auslegung wäre mit den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar. Ein Ziel sei es, Dauergrünland zu erhalten. Der Wortlaut des Gesetzes widerspräche diesem Verständnis nicht.

Eine Änderung des „Flächenstatus“ sei 2018 nicht mehr möglich gewesen. Beide Schläge seien seit 2005 in allen Jahren in den Sammelanträgen jeweils mit dem Kulturkode 452 für Mähweiden kodiert gewesen.

Die Klägerin habe darüber hinaus das Pflügen nicht zweifelsfrei nachgewiesen. Der Nutzungskode sei von 2013 bis 2017 nicht gewechselt worden. Für den Nachweis seien eindeutige Belege erforderlich, die sowohl den Zeitpunkt als auch die Örtlichkeit eindeutig darstellten. Das sei „im Wege der Erlasslage“ geregelt worden. An diesem Nachweis seien hohe Anforderungen zu stellen gewesen. Nach Aussage der Europäischen Kommission habe eine Selbsterklärung nicht ausgereicht, dazu zählten auch Bestätigungen von Nachbarn usw. Betriebliche Unterlagen seien als Nachweis zweifelhaft. – Eine schriftliche Niederlegung dieser Auffassung sei allerdings nicht bekannt. – Georeferenzierte, amtliche anerkannte Luftbilder könnten geeignet sein. Alle Unterlagen, die die Klägerin eingereicht habe, reichten für einen solchen Nachweis nicht aus.

Bis zum 11. Juni 2018 seien überhaupt keine Belege eingereicht gewesen. Die Belege, die nach dem 11. Juni 2018 eingereicht worden seien, seien verfristet eingereicht worden.

Das Luftbild für den Schlag J. stamme aus der Internetanwendung Google Earth. Es solle am 8. Mai 2016 aufgenommen worden sein. Die Klägerin habe aber in der Anlage 8 angegeben, die Fläche sei 2015 neu eingesät worden. Ein Luftbild aus dem Jahr 2016 könne nicht den Umbruch im Jahr 2015 nachweisen. Das Bild erfülle außerdem nicht die Anforderung der Europäischen Kommission, dass es sich um ein amtlich anerkanntes georeferenziertes Luftbild handeln müsse. Die Luftbilder von Google Earth seien nicht amtlich anerkannte Luftbilder. Die dargestellten Aufnahmedaten seien nicht zuverlässig. Teilweise würden auf der Internetseite im Zeitschieberegler am oberen linken Bildrand andere Aufnahmedaten angezeigt als am unteren Bildrand. Die angezeigten Aufnahmedaten könnten auch nicht zuverlässig nachvollzogen und „verifiziert“ werden.

Die mit der Klagebegründung eingereichten Belege seien ebenfalls nach dem 11. Juni 2018 eingereicht worden und deshalb verfristet eingereicht worden.

Die Schreiben des Landkreises L. könnten dahinstehen. Denn schon aus den angeführten Gründen sei es richtig, die beiden Schläge für das Jahr 2018 als Dauergrünland zu bewerten.

Überdies werde in dem Schreiben vom 8. Februar 2016 nicht dargestellt, dass der Schlag J. umgebrochen worden sei. Es sei nur die Rede davon, dass die überwiegenden Teile des Dauergrünlands mit Pflanzenbehandlungsmitteln abgespritzt worden seien und dass dort zahlreiche Grüppen angelegt worden seien. Auch hinsichtlich der zeitlichen Abfolge belege das Schreiben den Umbruch nicht. Denn die Ortsbesichtigungen sollen am 15. Januar und am 27. Januar 2016 stattgefunden haben. Der Umbruch soll aber nach den Angaben in der Anlage 8 so stattgefunden haben, dass schon im März 2015 wurde angesät worden sei. Ein Teil des Schlags J. sei sensibles Dauergrünland. Für diese Fläche bestehe seit 2015 ein Pflugverbot. Für umweltsensibles Dauergrünland bestehe keine Möglichkeit, zum Jahr 2018 auf Ackerland zu wechseln.

Das Schreiben 17. Juli 2018 sei nicht das Bescheid zu werden. Die Anlage 8 sei kein eigenständiger Antrag. In dem Schreiben vom 18. Juli 2018 werde lediglich informiert, dass der bisherige Flächenstatus durch die Ausführungen der Klägerin nicht geändert werde. Eine Feststellungsklage sei unzulässig. Es bestehe, im Gegensatz zu den bisherigen Ausführungen der Beklagten, kein festzustellendes Rechtsverhältnis. Ein formelles Rechtsschutzverfahren finden noch aktuelle Rechtslage statt, sobald eine Beschwer vorliege, regelmäßig also bis zu fünf Jahre später. Der Klägerin sei mitgeteilt worden, dass die Anzeige nicht anerkannt werde. Dadurch werde sie in die Lage versetzt, etwaige Beweismittel aufzubewahren und damit ihre vermeintliche Rechtsposition zu wahren.

Wenn die Klägerin beabsichtige, für eine Antragsfläche den Ackerstatus zu erlangen, die für eine Ackernutzung nicht geeignet sein, um diese dann als Ersatzfläche zu nutzen, wäre ein Umgehungstatbestand zu prüfen. Ein solches Vorgehen würde den Zielen der Dauergrünlanderhaltung widersprechen.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten mit den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten, den Beiakten BA001 und BA002, Bezug genommen.

Das Gericht entscheidet nach § 87a Absatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im Einverständnis der Beteiligten durch den Berichterstatter.

Die Neufassung des Klageantrags ist nicht nach § 91 VwGO zu beurteilen. Denn es handelt sich bei der anderen Formulierung des Antrags in der mündlichen Verhandlung lediglich um eine Anpassung des Klageantrags an die Rechtsprechung des Gerichts, die bei Klageerhebung noch nicht bekannt war.

Die Klage ist überwiegend zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht Stade ist für die Klage örtlich zuständig. Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Die Schläge I. und J. befinden sich nach § 73 Absatz 2 Nummer 7 des Niedersächsischen Justizgesetzes im Bezirk des Verwaltungsgerichts Stade, nämlich in der Gemeinde O. im Landkreis L..

Unter die Tatbestandsvoraussetzung „ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis“ fallen alle auf bestimmte Grundstücke bezogenen Rechte oder Rechtsverhältnisse, für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht. Die Tatbestandsvoraussetzung „unbewegliches Vermögen“ ist an die der „unbeweglichen Sache“ in § 24 der Zivilprozessordnung (ZPO) angelehnt. Sie erstreckt sich wie diese auf Grundstücke sowie auf Berechtigungen, für die die Vorschriften gelten, die sich auf Grundstücke beziehen. Als Verwaltungsstreitsachen, die sich auf das unbewegliche Vermögen beziehen, kommen unter Berücksichtigung dessen beispielsweise Streitigkeiten über die Enteignung, die öffentliche Eigenschaft oder die Rückübertragung eines Grundstücks in Betracht (vgl. Kraft in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, Rdnr. 11 f. zu § 52). Eine landwirtschaftliche Fläche ist unbewegliches Vermögen in diesem Sinn. Soweit die Beteiligten hier über den „Status“ einer landwirtschaftlichen Fläche streiten, handelt es sich dabei aber nicht um ein unmittelbar auf dieses bezogenes Recht. Der Streit betrifft aber zumindest ein ortsgebundenes Recht, weil von der Frage, ob eine Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist, abhängt, welche Rechte und Pflichten der Kläger in Bezug auf die in Streit stehende Fläche zu beachten hat. So ist diese Bewertung dafür maßgeblich, ob für die Umwandlung eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) erforderlich ist. In Streit stehen hier ausschließlich solche „flächenbezogenen“ Rechte und Pflichten der Klägerin und nicht solche, die ihren landwirtschaftlichen Betrieb als Ganzes betreffen, wie es etwa bei einem Streit um Direktzahlungen der Fall ist.

Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Absatz 1 VwGO überwiegend statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts beantragt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

Die Feststellungsklage ist unstatthaft, soweit die Klägerin auch beantragt hat, festzustellen, dass die Flächen 2014 beziehungsweise 2015 gepflügt worden seien. Denn dabei handelt es sich nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, sondern um die – nicht statthafte – Feststellung von tatsächlichen Umständen.

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist im Übrigen gegeben. Feststellungsfähig ist, dass die in Streit stehenden Flächen als Dauergrünland zu bewerten waren – der Antrag beschränkt sich auf die Bewertung für das Jahr 2018 – und damit zusammenhängend bis zum 15. Mai 2024 beziehungsweise bis zum 15. Mai 2025 ohne Genehmigung umgepflügt werden dürfen. Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtsverhältnisse sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 –, Juris Rdnr. 10; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 22. Juli 2020 – 11 LA 104/19 –, Juris Rdnr. 8).

Zwischen der Klägerin und der Beklagten besteht eine rechtliche Beziehung in Bezug auf die Schläge S.. Dabei kann die Klägerin die Feststellung nicht isoliert verlangen, dass ein bestimmter Schlag „einen Ackerstatus hat“ bzw. „nicht als Dauergrünland zu bewerten ist“. Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen eventuellen „Ackerstatus“ von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (a.A. wohl OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8. Mai 2018 – 12 A 2475/16 – Juris Rdnr. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen „Ackerstatus“ verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland ist, nach den Voraussetzungen des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV). Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einzuholen und eine Ersatzfläche zu stellen.

Der Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – 4 LC 291/17 –, Juris Rdnr. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Der Klägerin hat nicht nur dargelegt, dass sie ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist und ein Umbruch einer Genehmigung bedarf, sondern nachvollziehbar das rechtliche Interesse dargelegt, dass sie sich rechtskonform verhalten wolle, um rechtliche Nachteile zu vermeiden, die entstehen können, wenn die zwischen ihr und der Beklagten streitige Bewertung der Fläche nicht verbindlich geklärt würde.

Der Statthaftigkeit des Antrages steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Der Klägerin hätte keine Verpflichtungsklage gemäß § 42 Absatz 1, 2. Alternative VwGO erheben müssen. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung nicht verlangt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Das ist hier nicht der Fall. Eine entsprechende Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder Leistungsklage die Klägerin wäre unstatthaft, weil die Beklagte keinen Verwaltungsakt erlassen hat, der etwas dazu regelte, dass die Schläge 62 und 65 als Dauergrünland oder als Ackerland zu bewerten wären und weil ein solcher Verwaltungsakt auch nicht vorgesehen ist.

Die Klage ist im Hauptantrag unbegründet.

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 DirektZahlDurchfV unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 „des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates“, unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Mit Einführung dieser Regelung, die am 30. März 2018 in Kraft getreten ist, hat die Bundesrepublik Deutschland von der in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Nummer 1 Buchstabe a, Buchstabe i) und Buchstabe b der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393 „des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1307/2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und (EU) Nr. 652/2014 mit Bestimmungen für die Verwaltung der Ausgaben in den Bereichen Lebensmittelkette, Tiergesundheit und Tierschutz sowie Pflanzengesundheit und Pflanzenvermehrungsmaterial“, eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sogenannte „Pflugregelung“ zu erweitern. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der ab dem 1. Januar 2018 geltenden Fassung der Verordnung 1307/2013 können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h gelten, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.

Durch diese Änderung soll, „um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen“ (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 der Verordnung 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18). Der Verordnungsgeber erklärt ausdrücklich, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, der insoweit mit der EU-Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem deutschen Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.

Die Klägerin hat nicht nachgewiesen, dass die Schläge I. und J. in den Jahren 2014 beziehungsweise 2015 umgepflügt worden sind:

Gemäß § 10a Absatz 1 der InVeKoS-Verordnung (InVeKoSV) kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß Satz 1 Nummer 2 kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungskodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

Die Schläge I. und J. waren – so zwischen den Beteiligten unstreitig – im Jahr 2017 nach den damals geltenden Vorschriften als Dauergrünland zu bewerten.

Die Klägerin hat den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a Absatz 1 InVeKoSV nicht hinreichend geführt: Sie hat im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die Flächen zwar schriftlich ihrer Lage und Größe nach benannt, indem sie die Anlage 8 ausgefüllt und in dieser vermerkt hat, dass die Schläge 2014 beziehungsweise 2015 umgepflügt worden seien. Sie hat aber nichts vorgelegt, was grundsätzlich als Nachweis geeignet wäre. Ihre Nachweise hat die Klägerin vielmehr erst im Jahr 2019 bei der Beklagten eingereicht.

Das genügt für einen Nachweis nach § 10a Absatz 1 InVeKoSV nicht.

Das Gericht folgt der Beklagten zwar nicht in der Auffassung, dass nur amtliche Nachweise geeignete Nachweise seien. Ob diese Auffassung zutrifft, kann hier aber letztlich dahinstehen. Zweifel an dieser Auffassung bestehen, weil § 10a InVeKoSV keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff „geeignete Nachweise“ zu verstehen ist enthält. Deswegen ist auf die allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrens darüber zurückzugreifen, was als Beweismittel zulässig ist. Gemäß § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes in Verbindung mit § 26 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die Beklagte nimmt mit ihrer Beschränkung auf amtliche Nachweise eine Beweiswürdigung vorweg. Dass Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen.

Das Gericht folgt auch nicht der Auffassung der Beklagten, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist mit dem Inhalt handelt, dass nach diesem Tag eingereichte Nachweise wegen der Verfristung nicht mehr zu berücksichtigen seien. Weder aus dem Wortlaut des § 10a InVeKoSV, noch der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) oder dem Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass Unterlagen nicht zu berücksichtigen sind, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, wenn vor Ablauf der Frist bereits Unterlagen vorgelegt worden waren. Denn es ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a InVeKoSV erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist entzieht, ohne dass speziell geregelt wäre oder die Beklagte vor Fristablauf mitgeteilt hätte, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hinweist, dass sie nicht von vornherein anzugeben habe, welche Nachweise sie akzeptiere, so kann sie sich aber im Nachhinein nicht darauf berufen, dass eine Ausschlussfrist gelte, um Beweismittel einzureichen, die den Anforderungen der Beklagten gerecht werden sollen. Ein solches Verhalten ist widersprüchlich und daher treuwidrig. Das gilt umso mehr, wenn berücksichtigt wird, dass § 10a InVeKoSV erst am 31. März 2018 in Kraft getreten war. Etwas anders folgt auch nicht aus den Regelungen der Frist für die Änderung des Sammelantrags in Artikel 15 Absatz 2 Satz 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 „der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance“ oder den Regelungen für die Frist für die Verspätung des Sammelantrags in Artikel 13 Absatz 1 Satz 3 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 „der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance“ . Danach sind Änderungen nur bis zum 31. Mai des Antragsjahres zulässig, eine Verspätung von mehr als 25 Tagen nach dem Ende der Antragsfrist führt zur Unzulässigkeit des gesamten Sammelantrags. Die Frist für den Nachweis nach § 10a InVeKoSV hat jedoch einen anderen Zweck als die Frist für Änderungen oder Verspätungen des Sammelantrags. Der Nachweis ist nicht Inhalt des Sammelantrags. Vielmehr kann nach § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV der Nachweis „im Zusammenhang mit“ dem Sammelantrag geführt werden. – Auch deshalb enthält der Direktzahlungsbescheid für das Antragsjahr 2018 keine Regelung darüber, ob das Umpflügen nachgewiesen wurde. – Die Frist in § 10a Absatz 1 InVeKoSV stellt nur für das Tatbestandsmerkmal „im Zusammenhang mit“ sicher, dass eine Unzulässigkeit des Sammelantrags, nämlich ab dem 12. Juni 2018, auch dazu führt, dass dann nicht mehr erstmals der Nachweis geführt werden kann. Daraus ergibt sich kein systematischer Anhaltspunkt für einen materiellen Ausschluss von Nachweisen, die zu einem rechtzeitig eingereichten Sammelantrag mit rechtzeitig geltend gemachten Nachweisen (die nur der Beklagten nicht ausreichten) nachgereicht werden.

So liegt der Fall bei der Klägerin jedoch nicht. Denn die Klägerin hat ihre Unterlagen im Jahr 2019 nicht als weitere Nachweise oder Beweismittel eingereicht, nachdem die Beklagte der Klägerin mitgeteilt gehabt hätte, dass die bisher vorgelegten Nachweise schon gar nicht geeignet sind, das Pflügen der Fläche zu beweisen. Sie hat vielmehr bis zum 11. Juni 2018 gar keine Nachweise eingereicht, sondern das erst nach dem 11. Juni 2018 erstmals getan. Das genügt nicht zu Fristwahrung. Denn die Nachweise der Klägerin können nach alledem nicht als zu einem bereits eingereichten Nachweis „nachgereicht“ (VG Stade, Urteile vom 20. August 2021 – 6 A 891/19, vom 31. März 2021 – 6 A 1647/19, vom 6. Januar 2021 – 6 A 863/19 u.ö., alle zitiert nach Juris) gewertet werden.

Daran ändert es nichts, dass die Klägerin geltend gemacht hat, sie habe zur Genüge nichtamtliche Nachweise gehabt und diese nur deshalb nicht eingereicht, weil ihr sowohl die Beklagte als auch der Beratungsring die Auskunft gegeben hätten, dass nur amtliche Nachweise berücksichtigt würden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 VwGO. Danach trägt der Unterliegende die Kosten des Verfahrens; das ist die Klägerin.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 ZPO.

Die Berufung ist nach § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil der Rechtsstreit grundsätzliche Fragen hinsichtlich der Reichweite der Frist des § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV aufwirft.