Rechtsprechung | Nds. Landesjustizportal – Dokument: OVG Lüneburg 1. Senat | 1 MN 52/22 | Beschluss | Veränderungssperre für Ersatzplanung nach Unwirksamkeit eines Vorgängerplans

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes für das Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird auf 12.500 EUR festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin begehrt die vorläufige Außervollzugsetzung einer Veränderungssperre, die ihrer Absicht, Dauer- in Ferienwohnraum umzuwandeln, entgegensteht.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines zum Dauerwohnen genehmigten Gebäudes in der Ortslage der Antragsgegnerin, für das sie einen Bauantrag zur Umnutzung zum Ferienwohnen gestellt hat.

Das Grundstück der Antragstellerin lag zunächst – wie ein Großteil der Ortslage der Antragsgegnerin – im Geltungsbereich des am 31. Juli 2018 bekannt gemachten Bebauungsplans „Dorf – Teil A“ der Antragsgegnerin, der im Wesentlichen Allgemeine Wohngebiete, Besondere Wohngebiete und Sonstige Sondergebiete mit den Zweckbestimmungen „Tourismus/Ortsmitte“, „Wohnen/Ferienwohnen“ und „Ferienheim/Erholungsheim“ festsetzte sowie Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise und zu den überbaubaren Grundstücksflächen enthielt. Ein wesentliches Ziel dieses Plans war es, sicherzustellen, dass auch in den durch touristische Nutzungen geprägten Teilen der Ortslage Wohnraum zum Dauerwohnen für die Inselbevölkerung erhalten bzw. neu geschaffen würde. Diesen Bebauungsplan erklärte der Senat mit Urteil vom 7. Oktober 2021 – 1 KN 92/19 – aufgrund eines Ausfertigungsmangels sowie verschiedener Bestimmtheits- und festsetzungstechnischer Mängel für unwirksam.

Am 14. Oktober 2021 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans Nr. 22 – ggf. im weiteren Verlauf des Aufstellungsverfahrens aufzuteilen in mehrere Bebauungspläne – für den Geltungsbereich des aufgehobenen Bebauungsplans „Dorf – Teil A“ „zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und Ordnung und der Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzung für die Sicherung von Dauerwohnraum und dessen Neuschaffung, der Sicherung von Gewerbeflächen im Innendorfbereich, die geordnete Neuschaffung von Gästebeherbergungsflächen in dessen verschiedenen Ausprägungsformen und Sicherung deren Vielfalt sowie der Sicherung der öffentlichen Daseinsvorsorge“. Diesen Aufstellungsbeschluss machte die Gemeinde durch Aushang vom 19. Oktober 2021 bis zum 3. Januar 2022 und ergänzend im Amtsblatt des Landkreises Wittmund vom 29. Oktober 2021 bekannt.

Ebenfalls am 14. Oktober 2021 beschloss der Rat der Antragsgegnerin zur Sicherung der baurechtlichen und planerischen Ziele des aufzustellenden Bebauungsplans Nr. 22 die streitgegenständliche Veränderungssperre als Satzung. Diese Satzung wurde nach Ausfertigung durch den Allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters am 18. Oktober 2021 im Amtsblatt des Landkreises Wittmund vom 29. Oktober 2021 bekannt gemacht.

Am 28. Januar 2022 hat die Antragstellerin die Veränderungssperre mit einem Normenkontrollantrag, am 3. Mai 2022 mit dem vorliegenden Normenkontrolleilantrag angegriffen. Zur Begründung macht sie geltend, der Bekanntmachung der Veränderungssperre sei nicht, wie erforderlich, eine wirksame Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses vorangegangen. § 7 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin, der lautet:

„§ 7 Verkündungen und öffentliche Bekanntmachungen

(1) Satzungen, Verordnungen, Genehmigungen von Flächennutzungsplänen sowie öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinde werden im Amtsblatt für den Landkreis Wittmund veröffentlicht.

(2) Sind Pläne, Karten oder Zeichnungen Bestandteile einer Satzung oder Verordnung, so kann die Verkündung dieser Teile dadurch ersetzt werden, dass sie im Dienstgebäude der Gemeinde während der Dienststunden zur Einsicht ausgelegt werden (Ersatzverkündung). In der Satzung oder Verordnung wird der Inhalt der Pläne, Karten oder Zeichnungen grob umschrieben. Bei Veröffentlichung der Satzung oder Verordnung wird auf die Ersatzverkündung mit Ort, Zeitpunkt und Dauer hingewiesen.

(3) Bekanntmachungen im Wege der Amtshilfe und sonstige Bekanntmachungen werden im Aushangkasten des Rathauses veröffentlicht. Die Regelung über die Ersatzverkündung gemäß Abs. 2 gilt entsprechend. Die Aushangfrist beträgt regelmäßig 7 Tage, sofern nichts anderes vorgeschrieben ist.“

sei nicht hinreichend bestimmt, da nicht erkennbar sei, wie öffentliche Bekanntmachungen nach Abs. 1 von sonstigen Bekanntmachungen nach Abs. 3 abzugrenzen seien. Hilfsweise sei hier eine öffentliche Bekanntmachung anzunehmen, die der Bekanntmachung der Veränderungssperre nicht vorangegangen, sondern gleichzeitig mit ihr erfolgt sei. Selbst wenn Abs. 3 einschlägig sei, sei die Bekanntmachung unwirksam, da die vorgesehene Aushangfrist von 7 Tagen zu kurz bemessen sei. Die Veränderungssperre sei ferner unwirksam, weil die gesicherte Planung nicht hinreichend konkret sei. Zudem sei die Veränderungssperre unwirksam, weil die gesicherte Planung gegenüber der [sc.: bereits durch frühere Veränderungssperren abgesicherten] früheren Planung, dem Bebauungsplan „Dorf – Teil A“, keine „andere“ i.S. der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei.

II.

Der zulässige Normenkontrolleilantrag ist unbegründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind regelmäßig zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen oder noch zu erhebenden Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans oder der Veränderungssperre bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. Senatsbeschl. v. 28.2.2020 – 1 MN 153/19 -, BauR 2020, 978 = juris Leitsätze 1 und 2 sowie Rn. 15 unter Anschluss an die stRspr des 4. Senats des BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015 – 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381 = BauR 2015, 968 = juris Rn. 12; v. 16.9.2015 – 4 VR 2.15 -, BRS 83 Nr. 58 = juris Rn. 4; v. 30.4.2019 – 4 VR 3.19 -, BauR 2019, 1442 = juris Rn. 4).

Gemessen daran bleibt der Antrag erfolglos, weil die Erfolgsaussichten der Antragstellerin in einem Hauptsacheverfahren gering sind. Die Veränderungssperre ist voraussichtlich rechtmäßig.

1.

Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, es fehle an einer wirksamen Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses für den zu sichernden Bebauungsplan vor Bekanntmachung der Veränderungssperre.

Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung eine Veränderungssperre beschließen, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist. Der Aufstellungsbeschluss ist mithin materiell-rechtliche Voraussetzung für den Erlass der Veränderungssperre. Fehlt ein Aufstellungsbeschluss, so ist eine gleichwohl erlassene Veränderungssperre nichtig. Dies gilt auch dann, wenn ein Aufstellungsbeschluss zwar gefasst worden, aber entgegen § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht ortsüblich bekanntgemacht ist. Nur ein bekanntgemachter Aufstellungsbeschluss ist im Rahmen des § 14 BauGB beachtlich. Denn erst mit seiner Bekanntmachung wirkt er nach außen (BVerwG, Beschl. v. 15.4.1988 – BVerwG 4 N 4.87 – BVerwGE 79, 200; v. 9.2.1989 – 4 B 236.88 -, ZfBR 1989, 171 = juris Rn. 4). Vorliegen muss die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses allerdings erst zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Veränderungssperre, nicht bereits bei der Beschlussfassung über diese (BVerwG, Beschl. v. 9.2.1989 – 4 B 236.88 -, ZfBR 1989, 171 = juris Rn. 5; zum Ganzen auch Senatsbeschl. v. 27.2.2019 – 1 KN 46/18 -, juris Rn. 31). Ortsüblich ist dabei diejenige Form der Bekanntmachung, die nach Landes- oder Gemeinderecht für die Bekanntmachung bestimmt ist, in Ermangelung einer solchen Bestimmung diejenige Form, die in der bekanntmachenden Gemeinde gewöhnlich genutzt wird.

Hier hat die Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss wirksam in der nach § 7 Abs. 3 ihrer Hauptsatzung für „sonstige Bekanntmachungen“ vorgesehenen Form durch Aushang im Aushangkasten des Rathauses bekanntgemacht. Die Vorschrift ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht aufgrund eines Verstoßes gegen den im Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) enthaltenen Bestimmtheitsgrundsatz unwirksam. Dem Bestimmtheitsgrundsatz ist genügt, wenn sich mit den üblichen Auslegungsmitteln der Bedeutungsgehalt der Festsetzung erschließen lässt. In diesem Rahmen fehlt es an der notwendigen Bestimmtheit nicht bereits dann, wenn mehrere Auslegungsergebnisse jeweils vertretbar wären. Erforderlich ist lediglich, dass eines davon in der Gesamtschau vorzugswürdig ist (Senatsurt. v. 10.11.2021 – 1 LB 78/19 -, BauR 2022, 443 = juris Rn. 43). Die Abgrenzung zwischen den in § 7 Abs. 3 geregelten „sonstigen Bekanntmachungen“ und den in § 7 Abs. 1 zusammen mit der Bekanntmachung von Satzungen, Verordnungen und Genehmigungen von Flächennutzungsplänen geregelten „öffentlichen Bekanntmachungen“ erschließt sich aus der Zusammenschau der Norm mit ihrer Rechtsgrundlage in § 11 NKomVG. Dessen Absatz 1 bis 5 regeln die Bekanntmachung von Satzungen, die in einem Verkündungsblatt, Tageszeitungen oder im Internet erfolgen dürfen, nicht jedoch durch Aushang. Nach § 11 Abs. 6 gelten die Absätze 1 bis 5 entsprechend für Verordnungen, die Genehmigung von Flächennutzungsplänen und „öffentliche Bekanntmachungen der Kommunen nach diesem Gesetz“. § 7 Abs. 1 der Hauptsatzung sollte ersichtlich diese Anforderungen umsetzen; daraus ergibt sich, dass sonstige Bekanntmachungen solche sind, die keine Normbekanntmachungen und keine in der die Bekanntmachung vorsehenden Norm, jedenfalls im NKomVG, als solche bezeichneten öffentlichen Bekanntmachungen sind. Darunter fallen auch ortsübliche Bekanntmachungen wie die des Planaufstellungsbeschlusses nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB.

Die Bekanntmachung ist auch nicht deshalb unwirksam, weil eine nur siebentägige Aushangfrist den Zweck der Bekanntmachung verfehlte, Öffentlichkeit und Behörden über die Einleitung des Planverfahrens zu unterrichten. Eine Mindestaushangfrist von einer Woche ist vor diesem Hintergrund ausreichend bemessen (vgl. ausführlich Senatsurt. v. 14.8.2009 – 1 KN 219/07 -, NVwZ-RR 2010, 91 = BauR 2010, 67 = juris Rn. 47), zumal in einer kleinen Inselgemeinde wie der Antragsgegnerin mit kurzen, regelmäßig ohne PKW zurückgelegten Wegen, in der damit zu rechnen ist, dass jeder Bürger regelmäßig das zentral in der Ortsmitte gelegene Rathaus passiert. Bestätigt wird dies durch § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB, der für die Auslegungsbekanntmachung ebenfalls eine Mindestfrist von einer Woche vorsieht.

Die mit Aushang am 19. Oktober 2021 in Gang gesetzte siebentägige Aushangfrist war bei Bekanntmachung der Veränderungssperre am 29. Oktober 2021 abgelaufen.

2.

Die mit der Veränderungssperre geschützten Planungsabsichten der Antragsgegnerin waren hinreichend konkret.

Eine Veränderungssperre darf nur erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.10.2010 – 4 BN 26.10 -, BRS 76 Nr. 108 = juris Rn. 6; v. 1.10.2009 – 4 BN 34.09 -, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29 = juris Rn. 9; Urt. v. 19.2.2004 – 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 17). Dabei sind die Anforderungen an die Planungsabsichten freilich nicht zu überspannen. Erforderlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 – 4 B 191.89 -, BRS 50 Nr. 103 = NVwZ 1990, 558 = BauR 1990, 335 = juris Rn. 3). Soll der Bebauungsplan Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung enthalten, so erfordert eine hinreichend konkrete Planung darüber hinaus, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre Vorstellungen über diese Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücksflächen existieren (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 – 4 CN 13.03 -, BRS 67 Nr. 118 = juris Rn. 15; zum Ganzen zuletzt etwa Senatsurt. v. 27.2.2019 – 1 KN 46/18 -, juris Rn. 35).

Das ist hier der Fall. Der Aufstellungsbeschluss der Antragsgegnerin erging – das zeigen bereits der zeitliche Kontext sowie die ausdrückliche Bezugnahme in der Beschlussvorlage und im Ratsprotokoll – in Reaktion auf das Senatsurteil vom 7. Oktober 2021 – 1 KN 92/19 -, das den Vorgängerplan „Dorf – Teil A“ aufgrund eines Bekanntmachungsmangels, einer bei einigen Festsetzungen ungeeigneten Festsetzungstechnik und einzelnen Bestimmtheitsmängeln für unwirksam erklärt, die Zielsetzung des Plans und auch wesentliche Instrumente zu ihrer Umsetzung aber nicht beanstandet hatte. Das neue Planaufstellungsverfahren soll erkennbar die vom Senat festgestellten Mängel beheben, ohne die Zielsetzung – Sicherung und tendenziell Vermehrung von Dauerwohnraum bei gleichzeitiger Zulassung von Gästebeherbergung und sonstigem tourismusorientiertem Gewerbe – zu ändern. Auch für eine Absicht, die nicht unerheblichen vom Senat für sich genommen unbeanstandet gelassenen Planinhalte grundlegend zu ändern, ist nichts ersichtlich. Damit geht der Detaillierungsgrad der Planungsabsichten sogar deutlich über das für den Erlass einer Veränderungssperre erforderliche Mindestmaß hinaus.

3.

Die weitere Rüge der Antragstellerin, die Veränderungssperre sei unwirksam, weil mutmaßlich – Exaktes lasse sich mangels Beiziehung entsprechender Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin nicht sagen – frühere Veränderungssperren die maßgebliche Gesamtgeltungsdauer von insgesamt drei (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB) bzw. bei Vorliegen besonderer Umstände vier Jahren (§ 17 Abs. 2 BauGB) bereits ausgeschöpft hätten, ist unbegründet. Entgegen der sinngemäßen Auffassung der Antragstellerin kann nicht vom erneuten Beschluss der für die ursprüngliche Planung beschlossenen Veränderungssperre nach § 17 Abs. 3 BauGB ausgegangen werden mit der Folge, dass die bereits ausgeschöpfte Gesamtgeltungsdauer auf die zulässige Geltungsdauer der streitgegenständlichen Veränderungssperre anzurechnen wäre. § 17 Abs. 3 BauGB erfasst nur Fälle, in denen dieselbe Bauleitplanung mehrfach mit Veränderungssperren abgesichert wird, nicht dagegen Fälle, in denen für dasselbe Plangebiet nacheinander verschiedene Bauleitpläne aufgestellt werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in seinem Beschluss vom 29. März 2007 – 4 BN 11.07 -, NVwZ 2007, 954 = juris Rn. 4 ausgeführt:

„Die Planung ist auch dann insgesamt eine andere, wenn die Gemeinde für das Gebiet eines – wie hier – wegen der Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen insgesamt für unwirksam erklärten Bebauungsplans einen neuen Aufstellungsbeschluss fasst mit dem Ziel, nur die im Normenkontrollverfahren beanstandeten Festsetzungen zu ändern und es im Übrigen bei den bisherigen Festsetzungen zu belassen.“

Unabhängig vom Grad der Übereinstimmung der Festsetzungen bewirke bereits der Umstand, dass die alte Planung mit der Inkraftsetzung formell abgeschlossen worden sei, die Wesensverschiedenheit mit etwaigen späteren Ersatzplanungen. Gemessen an diesen Erwägungen, denen der Senat folgt, ist für eine „Zusammenrechnung“ der Geltungsdauer der für den Bebauungsplan „Dorf – Teil A“ und ggf. dessen Vorgängerpläne erlassenen Veränderungssperren mit der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Veränderungssperre kein Raum.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nrn. 1 a), 3, 8 g), 17 b) der auf der Internetseite des Gerichts veröffentlichten Streitwertannahmen der Bau- und Immissionsschutzsenate.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).